La integración regional y global emergente de América Latina y el Caribe

1. La integración como motor potencial del desarrollo

La integración regional y global es un motor potencial para el crecimiento, la generación de  empleo  y  el  desarrollo  porque  ayuda  a  los  países  a  superar  las  desventajas  del tamaño limitado de sus mercados, contribuye a atraer inversión extranjera directa (IED) y  actúa  como  plataforma  para  la  cooperación  funcional  y  la  generación  de  bienes públicos regionales entre los países participantes.

En un mundo globalizado e interdependiente en que las economías de escala tienen una importancia crítica para mantener la competitividad, un mayor mercado integrado no sólo ofrece una escala de eficiencia más adecuada para las empresas locales, sino que  también  apoya  el  desarrollo  de  cadenas  de  valor  regionales  y  una  absorción  y desarrollo más eficiente de tecnologías.

La libre circulación de bienes, servicios y factores de producción es clave para atraer IED, que busca mercados con tamaño suficiente y eficiencia, promoviendo cadenas de valor entre las empresas nacionales con el fin de exportar y les permite acceder más rápidamente  a  los  mercados  globales.  Además,  en  el  caso  de  la  integración  con dimensión regional se ha demostrado que la integración comercial bilateral y regional permite avances más rápidos en la reducción de los costos comerciales tradicionales (aranceles) que las complejas negociaciones multilaterales.

La integración es también una plataforma para la cooperación funcional y la generación de  bienes  públicos  regionales⁴   porque  permite  a  los  países  participantes  adoptar políticas  colectivas  más  eficaces  que  van  más  allá  de  la  integración  comercial,  en particular porque esta cooperación brinda una mayor influencia en los foros globales al ampliar el poder de negociación de los países, especialmente los de menor tamaño, en foros  como  el  G-20  o  las  negociaciones  internacionales  para  la  provisión  de  bienes públicos globales.

Sin embargo, una integración efectiva necesita de una voluntad política sostenida tanto de los agentes nacionales participantes como de un tamaño óptimo de las economías y debe  estar  dotada  de  una  arquitectura  institucional  eficiente  para  lograr  la  visión compartida de la integración. Existe una relación directa entre la voluntad política que sustenta la integración y la profundidad, la amplitud y, en última instancia, la eficacia y pertinencia de una iniciativa de integración. La acción colectiva regional requiere una visión  política  compartida  sostenida,  orientada  hacia  el  futuro,  una  determinación  al más  alto  nivel  de  fortalecer  las  capacidades  de  las  instituciones  regionales  y  de  las instituciones  nacionales  que  actúan  de  puntos  focales  y  la  asignación  suficiente  y previsible de capital político y recursos financieros para el diseño, la implementación y la  aplicación  de  las  políticas  e  inversiones  de  integración.  La  capacidad  de  una iniciativa de integración para cumplir sus compromisos de desarrollo también depende, en última instancia, de la existencia de líderes que puedan asumir la responsabilidad de la  integración  y  de  una  institucionalidad  de  integración  con  medios  adecuados  y  con autoridad  que le  permita actuar como un intermediario imparcial (honest broker) ante los países participantes.

Aunque  la  integración  puede  ser  una  herramienta  para  superar  las  desventajas asociadas a la pequeña escala de una economía, las dotaciones similares de recursos y  tecnología  implican  que  las  ventajas  comparativas  de  los  países  tiendan  a superponerse y que una parte importante de su comercio deba ser con terceros países. La geometría de la integración moderna debe considerar, pues, otros factores distintos a  la  lógica  política  subyacente  de  algunos  bloques  de  integración  tradicionales  de América  Latina  y  el  Caribe,  y  debería  tener  en  cuenta  elementos  tales  como  el fortalecimiento institucional, la promoción de políticas para conectarse con la economía mundial,  la  promoción  de  corredores  transnacionales  sostenibles  de  transporte,  la facilitación  de  la  integración  de  cadenas  de  valor  transfronterizas  y  la  promoción  de iniciativas incluyentes que tengan en cuenta las asimetrías sociales y territoriales en el acceso a los activos y a los servicios.

Y,  finalmente,  la  integración  necesita  construir  una  arquitectura  institucional  eficiente para  alcanzar  la  visión  compartida.  Generalmente,  los  costes  y  beneficios  de  la integración  se  producen  con  asimetrías  temporales.  Los  costes  del  ajuste  a  la integración se materializan en el corto plazo, mientras que los beneficios se cosechan a más largo plazo, cuando la integración finaliza el proceso de transformación estructural y de adaptación regulatoria. Por ello, es preciso que las instituciones supranacionales y sus  contrapartes  nacionales  promuevan  el  interés  colectivo  regional  a  largo  plazo, asegurando  que  la  integración  no  quede  frustrada  por  consideraciones  de  economía política de corto plazo que, generalmente, representan los cuellos de botella principales para  el  avance  de  las  iniciativas  de  integración.  Al  mismo  tiempo,  las  iniciativas  de integración deben basarse en un sistema estable y previsible de normas, derechos y obligaciones  comunes  y  en  mecanismos  de  aplicación  que  garanticen  la  solución rápida, inapelable y fiable de diferencias.

2. ¿Qué ha sucedido en la integración de América Latina y el Caribe en las dos últimas décadas?

2.1 Una inversión en el software de la integración sin precedentes

En  América  Latina  y  el  Caribe,  el  modelo  de  integración  de  finales  del  siglo  XX caracterizado por la liberalización comercial y la orientación al mercado en detrimento del Estado del Consenso de Washington representó una ruptura estructural importante con el pasado⁵  . El modelo de sustitución de importaciones introducido a partir de la década de los 50 fue reemplazado por un modelo de libre comercio y mayor orientación al mercado. En este contexto, los instrumentos de política comercial aumentaron en profundidad  y  complejidad  (por  ejemplo,  liberalización   arancelaria  automática universal),  cobertura  (inclusión  de  servicios,  inversión  extranjero,  normas  de competencia, adquisiciones gubernamentales  y propiedad intelectual en los tratados comerciales) y fuerza ejecutoria (mecanismos incipientes de solución de diferencias).

En la década de los 90, la geometría de integración se expandió, con un creciente hincapié en acuerdos Norte-Sur y una nueva generación de acuerdos Sur-Sur en la región  y  las  instituciones  subregionales  de  integración  en  la  región  fueron complementadas por los países con una cooperación funcional que pasó a formar parte de la agenda de integración, particularmente en el área de la infraestructura regional⁶ .
El dinamismo en la negociación comercial y la firma de tratados resultó en el conocido spaghetti bowl que simboliza la maraña de tratados comerciales en la región. El Gráfico 1  ilustra  la  evolución  de  la  arquitectura  institucional  antes  de  las  liberalizaciones comerciales  hasta  la  actualidad.  Se  puede  ver  que,  en  el  pasado,  el  panorama institucional  estaba  caracterizado  por  cuatro  bloques  regionales  comerciales  bien definidos  en  el  Caribe,  Centroamérica,  Comunidad  Andina  y  el  Mercosur,  que agrupaban a la mayoría de países de la región y que en la actualidad se caracteriza por el  spaghetti  bowl  que  forma  una  geometría  institucional  variable  de  agendas  y miembros que se complementan, pero que también se solapan en algunos casos.

Gráfico 1. Integración comercial en América, Asia y Asia y el Pacífico (1990-2010)

Fuente: VPS/INT basado en el sistema de información del INTradeBID

En  este  período,  los  aranceles  se  redujeron  drásticamente  por  la  proliferación  de acuerdos comerciales. Desde finales de la década de los años 80, los aranceles en la región se han reducido rápidamente y la mayoría de los derechos arancelarios de la “nación más favorecida” se redujeron de un promedio superior al 40% a cerca del 10% a finales de la década de los años 90 y los aranceles preferenciales disminuyeron aún más.  América  Latina  y el  Caribe  están  llegando  rápidamente  al  punto  en  que  las mayores relaciones comerciales bilaterales están abarcadas por acuerdos de comercio preferencial. En la actualidad hay 42 tratados de libre comercio (TLC) en vigor que abarcan 237 relaciones bilaterales (de un total posible de 496), que representan el 89% del comercio dentro de América Latina y el Caribe. ⁷   De estos tratados, 24 eliminan aranceles sobre por lo menos el 80% de los productos.⁸   A pesar de estos notables avances,  la región  tiene todavía  ante sí un largo camino  antes de que los costes comerciales tradicionales dejen de representar un obstáculo al comercio intrarregional. ⁹

La  mayoría  de  los  “eslabones  perdidos”  en  las  relaciones  comerciales  entre  los principales países que no han sido cubiertas, tienen un comercio relativamente exiguo. La mayoría de las relaciones bilaterales excluidas del ámbito de los TLC son relaciones entre los países de Centroamérica o el Caribe, por un lado, y América del Sur, por el otro (con la excepción de Chile y Colombia, cada uno de los cuales tiene acuerdos suscritos  con  algunos  países  de  Centroamérica  o  con  todos  ellos).  Los  grandes “eslabones  perdidos”  dentro  de  los  TLC  de  América  Latina  y  el  Caribe  son  las relaciones  bilaterales  de  México  con  Brasil,  Venezuela,  Panamá  y  la  República Dominicana,  y  las  relaciones  entre  Brasil  y  la  Cuenca  del  Caribe,  incluida Centroamérica que, por sí solas, representan casi la mitad del comercio que no se realiza entre países que han suscrito un TLC dentro de la región. Además, si bien México  ha  suscrito  una  serie  de  acuerdos  de  alcance  parcial  con  los  países  del Mercosur, sólo el acuerdo con Uruguay tiene una amplia cobertura de productos, lo que excluye  a  sectores  importantes  del  ámbito  de  los  acuerdos.  El  Gráfico  2  refleja geográficamente la relación entre el spaghetti bowl y los “eslabones perdidos” en el hemisferio occidental.

Gráfico 2. El Spaghetti bowl y los “eslabones perdidos” del comercio

Nota: datos basados en acuerdos en vigor el 1/I/2011 y en cifras de 2009.
CARICOM = Comunidad del Caribe.
Fuente: base de datos INTradeBID.

En este largo camino aún por recorrer para reducir los costes tradicionales, las normas de origen revisten particular importancia para el avance de la agenda comercial de la región. Una consecuencia importante de la definición de las normas de origen acuerdo por acuerdo es que el trato preferencial puede verse perjudicado cuando los procesos de producción se llevan a cabo en países que no son partes en el mismo acuerdo. En esos casos, los componentes que no tienen su origen dentro de un único TLC pueden dar lugar a que el producto final pierda el carácter de producto originario, incluso si tanto el país exportador como el país importador tienen suscritos TLC con el país en el que se produjo el componente. Esta falta de mecanismos de acumulación dificulta la integración de las cadenas de valor regionales y aumenta los costes de producción de las empresas, reduce su competitividad  y, por tanto, la posibilidad de generar más empleos.

2.2 Una inversión insuficiente en el hardware de la integración

Los costes de transporte constituyen hoy en día uno de los obstáculos más importantes para la integración de la región.¹⁰   No sólo son mucho más elevados que los aranceles, sino que también son significativamente más elevados que los observados en el mundo desarrollado  y  otras  regiones  en  desarrollo  comparables  (Asia  Oriental)  como consecuencia  de  una  inversión  secularmente  insuficiente  y  una  operación  y mantenimiento relativamente ineficientes. Distintos trabajos basados en encuestas en la  región  muestran  que:  1)  la  mayoría  de  las  empresas  están  principalmente preocupadas por la calidad y el acceso a la infraestructura;¹¹   y 2) en general existe la percepción  de  que  la  infraestructura  es  de  baja  calidad  (Schwab,  2010).  Estudios recientes también demostraron que la inversión en infraestructura en América Latina y el Caribe no alcanzó los valores óptimos de inversión. Las crisis fiscales de la región resultaron  en  una  caída  en  la  participación  del  sector  público  en  la  inversión  en infraestructura, que no pudo ser compensada por el ingreso del sector privado en su financiación, teniendo como resultado final caídas en la inversión total (World Bank,
2007; Fay y Morrison, 2007).

Los costes de adquisición de información económica sobre mercados extranjeros, la obtención  de permisos  oportunos  de liberación  aduanera  y el cumplimiento  de las normas técnicas y de protección y seguridad o el envío de mercancías al extranjero son crecientemente  elementos  críticos  para  la  competitividad  global.  Sin  embargo,  los costes de transporte constituyen hoy día uno de los obstáculos más importantes en la región para la inserción  en las economías  regionales  y globales.  En la región,  los costes de transporte no sólo son notablemente más elevados que los aranceles sino que también son significativamente  más elevados que los observados en el mundo desarrollado  y  otras  regiones  comparables,  como  Asia  Oriental,  porque  la infraestructura regional es limitada y su gestión relativamente ineficiente (Gráfico 3).

Gráfico 3. Gastos de flete y aranceles sobre las exportaciones intrarregionales, 2005

Fuente: VPS/INT basado en ALADI.

La calificación mediocre que recibe la infraestructura de la región se confirma con el análisis cuantitativo de esa percepción: en la región, la densidad de las carreteras, la penetración  ferroviaria  y  la  capacidad  de  los  puertos  son  inferiores  que  en  otras regiones, y los costes logísticos como proporción del PIB son muy superiores a los de los países de la OCDE. En algunos países de la región se empezaron a abordar estos problemas, aunque no en todos. En el Gráfico 4 se indica que, en promedio, la región va a la zaga de los países de la OCDE, Asia Sudoriental y del promedio mundial.

Gráfico 4. América Latina y el Caribe: calidad general de la infraestructura de transporte (índice compuesto: 1 = mejor), 2007

Notas:  índice  compuesto  (factor  principal)  de  la  calidad  de  la
infraestructura de puertos, aeropuertos, caminos y ferrocarril. ASO = Asia Oriental.
Fuente: Portugal-Pérez y Wilson (2010).

Es importante señalar que los costes de transporte de la región son elevados, no sólo debido  a las  ineficiencias  de cada  uno de los medios  de transporte,  sino  también porque los medios de transporte no están integrados entre sí, de tal manera que se minimicen los costos a lo largo de la cadena logística. La composición modal refleja no sólo factores exógenos tales como la geografía, sino también decisiones de política directas o indirectas que en última instancia pueden facilitar u obstaculizar la elección de  una  combinación  de  modos  de  transporte  que  permita  minimizar  esos  costes. Algunos analistas argumentan que las elecciones de política de los países de la región en materia de transporte han constituido más un obstáculo que una ayuda y no han sido las más óptimas desde el punto de vista ambiental. En el caso de Brasil, por ejemplo, los costes logísticos evitables relacionados con la ineficiencia del transporte multimodal  agregan  “más  de  1.200  millones  de  dólares  anuales  a  los  costos  de comercio  exterior  y, al menos,  1.300 millones  de dólares  por año a los costos  de comercio  interno  interregional  en  los  corredores  que  cuentan  con  ferrocarriles disponibles”  (Banco  Mundial,  2004).  El  Gráfico  5  ilustra  en  detalle  este  aspecto mediante una comparación de la composición modal de Brasil con la de algunos de países pequeños y grandes tanto del Hemisferio como de Europa continental y Asia.

Gráfico 5. Composición modal del transporte de países seleccionados, 2000

Nota: Las áreas comprendidas en los círculos representan el uso de vías navegables. Fuente: COPPEAD (2000).

A pesar de la extensión de su territorio, Brasil se caracteriza por una composición modal que es más similar a la de los países más pequeños, que recurren en mayor medida al transporte por carretera al transportar bienes con mayor valor relativo por tonelada y al resultar más económico para distancias cortas. Esta situación no es muy distinta a la de Argentina, Colombia y México.

En América Latina y el Caribe apenas el 2% del producto interior bruto (PIB) se invierte en infraestructura, muy lejano del 6%-10% de los países de Asia Oriental. La inversión en redes de transporte necesitaría la movilización de recursos adicionales equivalentes a un 1,1% anual del PIB regional en la próxima década sólo para mantener los activos existentes. Por otro lado, para alcanzar el nivel de cobertura de Corea, por ejemplo, de aquí a 20 años sería necesaria una inversión de entre el 4% y 6% del PIB regional.¹² Al agregarle  el  mantenimiento  y  un  escenario  de  competitividad  y  crecimiento,  dicho porcentaje asciende al 5% y al 7% del PIB. Sin embargo, la tasa de retorno promedio estimada de la inversión en infraestructura vial es de un 70%, aunque este rendimiento no sería uniforme en toda la región, pudiendo alcanzar un retorno de hasta 2,5 dólares por cada dólar invertido, como muestra el Gráfico 6.

Gráfico 6. Rendimiento de la inversión en infraestructura de transporte (ganancia neta en PIB por cada dólar invertido en infraestructura de transporte) (en dólares, hasta 2020)

Fuente: modelo MEG INT-BID.

El modo de transporte interno dominante en la región es el transporte vial de cargas, teniendo un rol destacado  en las cadenas  logísticas.  Sin embargo,  Barbero (2010) argumenta que la cobertura de la red de carreteras de América Latina está por debajo de la media mundial, que se ubica en 241 km de red por cada 1.000 km2 de superficie, muy lejos de los 156 km que poseen América Latina y el Caribe. La región andina tiene por delante retos en temas de infraestructura particulares derivados, en parte, de una orografía extraordinariamente compleja: en todos los países andinos la densidad de carreteras se encuentra por debajo del promedio de América Latina y el Caribe, con Bolivia y Perú estando más rezagados, con 57 y 80 km/1000 km2, respectivamente (siendo el promedio de la región de 156 km). A su vez, Bolivia tiene una proporción muy baja de rutas pavimentadas. Sin embargo, si se analiza la densidad de carreteras en términos  de población,  Ecuador  y Perú  tienen  los mayores  déficit  en la región andina. Por otro lado, esta región no es la única con deficiencias en transporte vial; América Central también afronta grandes desafíos. Guatemala, El Salvador y Honduras tienen la menor densidad de carreteras en toda América Latina y el Caribe en términos de  población,  mientras  que  Guatemala  y  Honduras  tienen  baja  densidad  medida también por área.

2.3 Surgimiento de nuevos impulsores de la integración regional y global

Los impulsores de la integración regional han cambiado sustancialmente en la última década. América Latina y el Caribe tienen nuevamente  que adaptar su modelo de integración a un nuevo contexto en el que:

1) La lógica más del sector privado, articulado en cadenas de valor regional en la integración, frente a la lógica exclusivamente pública de las iniciativas tradicionales lideradas por el Estado, que actuaban en función de consideraciones geopolíticas, requiere  que  la  nueva  institucionalidad  de  la  integración  se  someta  a  una adaptación.  Tal  es  así  que  la  región  fue  testigo  relativamente  reciente  del nacimiento, crecimiento y consolidación de las “multilatinas”, firmas multinacionales a nivel latinoamericano, las cuales expandieron sus operaciones también a nivel global a partir de experiencias inicialmente intrarregionales.

2) El surgimiento de importantes competidores  y mercados en Asia, especialmente China, expone las limitaciones de las iniciativas de integración sólo hacia el interior. En  2010,  Asia  representó  un  26%  de  las  importaciones  en  América  Latina  y, particularmente, China se ha convertido en el socio principal de un número notable de países de la región, entre los que destacan Brasil, Chile y Perú, compitiendo con las manufacturas de la región, no sólo en su territorio sino también en los mercados de  exportaciones  tradicionales  para  América  Latina  y  el  Caribe.  Paralelamente, China  se  ha  convertido  en  mercado  para  las  exportaciones  sudamericanas  de productos  primarios,  especialmente  minerales  y  energéticos,  pero  también alimentos, entre los que destaca la soja. A este dinamismo comercial iniciado a principios de siglo le ha sucedido la inversión financiera china a partir de 2005, especialmente  centrada  en  el  sector  energético   y  en  la  construcción  de infraestructura. En 2010 los préstamos efectuados por China a países de la región alcanzaron los 37.000 millones de dólares (Gallagher et al., 2012).

3) La competitividad global está cada vez más determinada por costes no tradicionales del comercio, tales como los costes de transporte y logística, las normas privadas de acceso a los mercados o la conectividad e interoperabilidad  de las redes de
telecomunicaciones. Como se mencionó anteriormente, desde finales de la década de  los  80  hasta  finales  de  la  del  90  los  aranceles  de  la  región  disminuyeron drásticamente, en particular los aranceles de la nación más favorecida. A su vez, los aranceles  preferenciales  disminuyeron  de un 37%  a cerca  de un 5%. Por esta razón, estos costes tradicionales del comercio ya no representan un componente importante  en los costes del producto final y aconsejan  que los esfuerzos  para fomentar  la  integración  y  el  comercio  estén  dirigidos  tanto  hacia  costes  de transporte y logísticos, como a la adaptación a los nuevos estándares comerciales de los países importadores, como son las regulaciones ambientales, orgánicas y también  de derechos  sociales  de los productores  que exigen  tanto los Estados como las empresas privadas que venden estos productos.

4) La  distribución  asimétrica  de  los  costes  y  beneficios  obra  en  detrimento  del consenso  a  favor  de  una  mayor  integración  económica  entre  los  países participantes. Se trata de un aspecto de la integración con frecuencia olvidado, pero clave para afrontar con éxito las políticas de incentivos que permitirán avanzar en los procesos de integración con el apoyo de los países participantes. Así como la generación  de  valor  y  riqueza  es  el  eje  fundamental,  la  distribución  equitativa también lo es. Dentro de la región, el FOCEM (Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR)  es la experiencia  más  destacada  para  financiar  proyectos  en beneficio  de  las  economías  menores  del  MERCOSUR.  Operativo  desde  2006, constituye el primer instrumento financiero del bloque y de la región con el objetivo de contribuir a la reducción de las asimetrías y está integrado por contribuciones financieras no reembolsables de los Estados Partes con un monto total acumulado de 400 millones de dólares. Los objetivos del Fondo son: promover la convergencia estructural; desarrollar la competitividad; promover la cohesión social, en particular de  las  economías  menores  y  regiones  menos  desarrolladas;  y  apoyar  el funcionamiento de la estructura institucional, así como el fortalecimiento del proceso de integración.

5) Finalmente, el quinto impulsor es una nueva institucionalidad más flexible que en etapas anteriores, impulsada por los países de acuerdo a sus necesidades y visión estratégica  de la integración.  El mapa  institucional  de la integración  ha variado sustancialmente y ahora a los cuatro bloques tradicionales no sólo se le superpone la  maraña  de  acuerdos  comerciales  bilaterales  y  subregionales,  sino  también plataformas  de  integración  regional  y  global  como  puede  ser  la  recién  creada Alianza del Pacífico para una Integración Profunda (Chile, Colombia, México y Perú, con  Panamá  como  país  observador)  y  plataformas  de  cooperación  funcional, especialmente IIRSA (exclusivamente infraestructura) y el Proyecto Mesoamérica (carreteras, facilitación comercial, energía, telecomunicaciones, pero también un eje social  que  incluye  medio  ambiente).  Esta  flexibilidad  y  creatividad  institucional genera un gran desafío de los países participantes al tener que apoyar agendas yuxtapuestas, una geometría variable de partes interesadas y múltiples velocidades determinadas por las capacidades e intereses desiguales de los países. En vez de institucionalidades  supranacionales,  la  arquitectura  institucional  de  la  región  se caracteriza  más  por  una  institucionalidad  intergubernamental,  lo  que  hace  que algunos analistas se pregunten si las políticas sectoriales de la integración actual pueden implementarse y profundizarse mucho más con este tipo de gobernanza.

2.4 Activos vigorosos pero insuficiente integración de intrarregional y global

La región tiene activos clave para hacer frente a los nuevos desafíos de la integración. El nuevo regionalismo en América Latina y el Caribe caracterizada por la maraña de acuerdos comerciales dejó un legado de recursos que se pueden utilizar para abordar los nuevos retos: 1) una visión estratégica común a largo plazo de un continente de América  Latina  y  el  Caribe  integrado;  2)  una  extensa  red  de  acuerdos  de  libre comercio  que  se  transformada  en  la  liberalización  del  comercio  intrarregional  y extrarregional; 3) un conjunto de instituciones regionales que han sido sometidas a un proceso  de modernización  y  actualización  técnica;  4)  una  arquitectura  global  de normas  multilaterales  que  evita  retrocesos  significativos;  y  5)  un  nivel  de interdependencia  que  ha  alcanzado  un  umbral  crítico  y  que  apoya  una  creciente demanda de bienes públicos regionales. Sin embargo, sería injustificado concluir por ello  que  América  Latina  y  el  Caribe  están  en  una  posición  holgada  dentro  de  la economía  global  o  que  su  crecimiento  liderado  por  el  comercio  ha  logrado  una trayectoria sostenible. La región tiene todavía brechas considerables  de integración global y regional por superar y plataformas  nacionales  por construir,  antes de que pueda  satisfacer  su  elusiva  ambición  de  ponerse  a  la  par  de  sus  competidores desarrollados y en desarrollo en la carrera de la globalización.

A  su  vez,  la  región  aún  no  ha  cosechado  los  plenos  beneficios  de  crecimiento derivados  del  comercio  y  la  integración  medidos  en  términos  cuantitativos  o cualitativos.  Los volúmenes comerciales de América Latina y el Caribe son todavía relativamente  pequeños.  El  Gráfico  7  muestra  estas  brechas.  En  1962,  la  región representaba  el  8%  del  total  de  las  exportaciones  mundiales;  50  años  más  tarde representa el 5%, mientras que Asia Oriental pasó del 5% al 23% en el mismo período gracias a su industrialización y consiguiente exportación de manufacturas.

Gráfico  7. Participación  de América  Latina  y el  Caribe  y  Asia  oriental  en las exportaciones mundiales, 1962-2007

Fuente: VPS/INT basado en UN COMTRADE.

Además de esta brecha, las exportaciones de América Latina y el Caribe se concentran en un pequeño número de bienes y servicios, particularmente en recursos naturales básicos de precios inestables. Con la excepción de Brasil y México, la mayoría de los países  de  la  región  tienen  niveles  de  concentración  de  sus  exportaciones  muy superiores a la norma según su ingreso per cápita. Además, aunque los aranceles intrarregionales se redujeron considerablemente y el comercio intrarregional creció más rápidamente que el comercio extrarregional en la mayoría de países, la integración del comercio intrarregional  sigue siendo muy inferior a los niveles observados en otras regiones del mundo. El Gráfico 8 muestra también que el comercio intrarregional de América Latina y el Caribe no sólo es inferior, sino que crece más lentamente que en las otras dos regiones.

Gráfico 8. Participación del comercio intrarregional dentro del total del comercio exterior, 1981 y 2007

Nota: desarrollo de Asia Oriental incluye China, Indonesia, Corea, Malasia, Singapur y Tailandia.
Fuente: VPS/INT basado en UN COMTRADE e Indicadores de Desarrollo Mundial.

Si la integración es un motor potencial del desarrollo, la región ha invertido en el software  sin  precedentes  –pero  insuficientemente  en  la  conectividad  física  o  el hardware–, existen nuevos impulsores que energizan la integración y ésta es aún insuficiente  en comparación  con la UE  y Asia  Oriental,  regiones  que gozan  de mayor nivel de de desarrollo, ¿cuál es la agenda emergente para la próxima década en América Latina y el Caribe?

3. Los retornos a la inversión simultánea software-hardware de la integración

El punto clave para la región en la próxima década es que pueda cerrar estas brechas de integración  mediante  la inversión  simultánea  en el software  (políticas  y marcos regulatorios) y el hardware (inversión física) de la integración. La región invirtió con éxito en el software de la integración  a partir de la firma e implementación  de los tratados comerciales, pero no fue capaz, en un contexto de restricciones fiscales, de
bajar los otros costes (no tradicionales) del comercio a partir de la correspondiente inversión en el hardware de la integración. Esta inversión simultánea podría ofrecer importantes retornos económicos.

El valor estratégico potencial del mercado de de la región es probable que aumente con el  tiempo.  Si,  como  se  prevé,  los  países  de  la  región  mantienen  una  tasa  de crecimiento  del  5%  durante  los  próximos  años  –tasa  muy  superior  a  las  de  las economías industrializadas– la importancia del comercio con los países en desarrollo, incluidos los de la región, aumentará gradualmente.

Gráfico  9.  Regiones  impulsadoras  del  crecimiento  de  las  exportaciones  de América Latina y el Caribe (contribución al crecimiento de las exportaciones en 2010, en puntos porcentuales)

Nota: las exportaciones de 2010 se han calculado en datos parciales del año.
Fuente:  cálculos  de IDB-INT  en base a INTradeBID  y datos  oficiales  nacionales  y regionales para BID (2011b).

Los  flujos  comerciales  intra-hemisféricos  han  contribuido  considerablemente  a  la recuperación de las exportaciones regionales después de la crisis financiera. El BID estima que, en iguales circunstancias y si no se producen shocks macroeconómicos imprevistos, el valor de las exportaciones intrarregionales aumentará en 9.000 millones de dólares al año y las exportaciones de EEUU a la región aumentarán en 26.000 millones de dólares al año como resultado del crecimiento dinámico previsto para los próximos años (BID, 2011b)^.13

Si bien el aumento del comercio intrarregional, en sí, podría tener un efecto favorable, los beneficios a largo plazo pueden ser mucho mayores si la integración regional se pone en el contexto de la integración global. La mayoría de los países de América Latina y el Caribe exportan la mayor parte de sus manufacturas a los mercados de la región. Una integración más profunda tiene importancia estratégica, pues contribuiría a equilibrar  la demanda  en Asia,  que  está  centrada  principalmente  en los productos básicos y, por lo tanto, promovería los sectores de la economía más sofisticados y reduciría la exposición frente a la volatilidad de la relación de intercambio. Por otro lado,  las  cadenas  de  valor  integradas  en  el  ámbito  regional,  las  corrientes transfronterizas de capital y el intercambio de conocimientos, y un uso más eficiente de la  infraestructura  de  transporte  y  energía,  pueden  impulsar  la  productividad  y  la capacidad a largo plazo de la región para competir en los mercados mundiales.¹⁴

Esta observación plantea la pregunta de hasta qué punto puede crecer el comercio intrarregional de América Latina y el Caribe y el intra-hemisférico. En el Gráfico 10 se muestran los niveles potenciales de exportación de los 34 países de la región con respecto a su propia subregión, al resto de América Latina y el Caribe y a América del Norte. En promedio, se estima que la región sólo realiza el 50% de su potencial: es decir,  la  plena  integración  comercial  (software)  y  una  reducción  de  la  brecha  de infraestructura frente a Estados Unidos (hardware) podría duplicar el nivel de comercio intra-hemisférico. En promedio, el potencial exportador está distribuido equitativamente entre el mercado intrarregional en América Latina y el Caribe y América del Norte. Los resultados  para  cada  país  sugieren  que  en  todos  los  casos  el  potencial  es considerable, y oscila entre un 30% y más de un 70%.

Gráfico  10.  Potencial  exportador  intrarregional  en  el  hemisferio  occidental (proporción  no  realizada  de  las  exportaciones  totales  potenciales  en  un escenario óptimo) (en porcentaje)

Fuente: Sector de Integración y Comercio del BID, en base a un modelo gravitacional
multinacional para el período de 2000-2009 preparado para BID (2011b).

Una  vez  se  firman  los  TLC  iniciales,  la  firma  de  cada  acuerdo  subsiguiente  tiene rendimientos decrecientes. Esto no significa que no sea conveniente suscribir nuevos acuerdos, sino que el valor marginal del acuerdo disminuye a medida que se reducen las preferencias y que los nuevos socios comerciales son, progresivamente,  menos importantes  que  los  antiguos.  Esta  observación  tiene  una  implicación  importante: sugiere que los beneficios comerciales potenciales son inferiores con la negociación de cada  TLC  nuevo  y  descansa  más  en  la  implementación  y  utilización  de  los  TLC existentes,  es  decir,  el  conjunto  de  temas  de  software  que  se  examinan  en  las secciones subsiguientes.

Se ha comprobado que la interacción entre el hardware (integración física) y software (normas comerciales) afecta los resultados del comercio regional. En el Gráfico 11 se indican  los  efectos  de  los  TLC  en  las  exportaciones  cuando  se  combinan  con  la dotación de infraestructura.¹⁵   De estos resultados se derivan dos conclusiones de peso.

La primera es que existen importantes complementariedades entre los componentes del software y del hardware de la integración: el efecto de los TLC en la expansión del comercio aumenta cuando la infraestructura existente es mayor, y ambos componentes progresan conjuntamente. Y, la segunda, es que este efecto expansivo depende de las condiciones iniciales. Puesto que, en comparación con el resto del mundo, en la región la base software es superior al promedio, y que el nivel de infraestructura existente es inferior al nivel óptimo, es probable que una inversión en hardware contribuiría a invertir la tendencia de los retornos decrecientes de la pura firma de acuerdos comerciales, en un grado mayor que en el resto del mundo.

Gráfico 11. Retornos de las exportaciones de los TLC complementados con el stock infraestructura (en porcentaje)

Fuente: Sector de Integración y Comercio del BID, en base a un modelo gravitacional multinacional para el período de 1988-2006.

La experiencia de la región en integración regional envía un claro mensaje: pueden obtenerse  retornos  mayores  de  las  exportaciones  si  la  estrategia  de  integración regional descansa en dos vías coordinadas: 1) una reorientación desde la negociación hacia  la  implementación  por  el  lado  del  software  en  materia  comercial;  y  2)  un aumento de la inversión en infraestructura,  aprovechando  las complementariedades que existen entre los componentes de software y hardware. Este enfoque coordinado requiere una labor en varios frentes interconectados que se examinan en la siguiente sección.

4. La agenda emergente de integración regional y global de América Latina y el Caribe

Una vez establecidos los retornos a la inversión simultánea entre software y hardware, se ofrece una breve reseña de la agenda de integración que está emergiendo en la región.¹⁶

4.1 La finalización de la agenda comercial

Del lado del software, la agenda emergente  debería estar centrada en abordar los “eslabones  faltantes”  en  el  comercio  intrarregional  y  en  una  armonización  de  los tratados que conforman el spaghetti bowl, especialmente el desarrollo de mecanismos para la acumulación de reglas de origen para poder promover las cadenas regionales de  valor  y la  generación  de  empleos  y  en  reducir  las  barreras  no  arancelarias  al comercio tales como las medidas sanitarias y fitosanitarias y dedicar recursos para que los  exportadores  puedan  afrontar  los  nuevos  estándares  medioambientales  tanto públicos  como  privados  como  los  estándares  sociales  destinados  a  proteger  los derechos de los productores de exportaciones.

4.2 La introducción de la facilitación y seguridad comerciales

La facilitación comercial tiene como objetivo la racionalización y la armonización de los procedimientos comerciales, promoviendo un flujo eficaz de mercancías. Analizando los  distintos índices que miden la eficiencia aduanera, América Latina y el Caribe se ubican en promedio en una posición similar al resto del mundo, aunque quedan por detrás de Asia Sudoriental, como muestra el Gráfico 12. La introducción de medidas relacionadas a facilitación comercial representaría un 1 por ciento del PIB mundial.

 
Gráfico 12. El desempeño transfronterizo

Las inversiones en facilitación y seguridad comerciales son elementos imprescindibles para un funcionamiento eficiente de las infraestructuras de integración. Los beneficios de la implementación de buenas prácticas de facilitación comercial son sustanciales y generan un consenso generalizado entre los agentes de los sectores público y privado dado que introducen medidas de eficiencia, tienden a fortalecer las estructuras que las implementan y benefician a los usuarios que reducen sus costes de transacción. Las medidas de facilitación comercial buscan la reducción de los tiempos de espera en las aduanas y los pasos de frontera a través de la inversión en cambios de procesos y sistemas  de  eficiencia.  Asimismo,  los  montos  de  inversión  necesaria  para mejoramientos en esta área son pequeños comparados con la inversión en hardware. En la actualidad, la agenda de seguridad comercial ha adquirido una gran relevancia y la región ha empezado a implementar buenas prácticas para aumentar la seguridad en toda la cadena logística, especialmente en ventanillas únicas de comercio exterior y en programa de operadores económicos autorizados.

La Ventanilla Única de Comercio Exterior es un mecanismo transfronterizo que permite que  comerciantes  declaren  información  normalizada,  especialmente  por  medios electrónicos,  con  un  sólo  punto  de  entrada,  a  fin  de  cumplir  con  los  requisitos normativos de importación, exportación y tránsito (UN/CEFACT, 2005). La adopción de la  Ventanilla  Única  puede  reducir  los  trámites  necesarios  y  realzar  la  eficacia  del mantenimiento y búsqueda de registros, reduciendo así los costos y aumentando la transparencia.

En los programas de Operadores Económicos Autorizados, los comerciantes confiables proveen  acreditación  y  procedimientos  normalizados  de  gestión  del  riesgo.  Estos programas  aumentan  la competitividad  ya que reducen  el número  de inspecciones físicas en la frontera, haciendo hincapié en los principios de análisis de riesgo. Esto hace más seguro  el comercio  exterior,  reduce  la discrecionalidad  por parte  de las autoridades y acelera los despachos aduaneros. La importancia de estos programas ha ido aumentando dada la mayor preocupación por la seguridad en el comercio exterior, el  aumento  de  los  volúmenes  comerciales  y  de  sus  riesgos,  y  el  consiguiente incremento de los controles fronterizos.

4.3 Los corredores sostenibles de integración

La creación  de corredores  para  promover  el  comercio,  los  servicios  y la inversión intrarregionales  será  un  elemento  clave  para  acrecentar  la  competitividad,  la productividad  y  la  generación  de  empleo.  Estos  proyectos:  1)  mejorarán  la conectividad entre países mediante una reducción de los costes de las transacciones y el  transporte  transfronterizos;  2)  aumentarán  la  competitividad  en  los  mercados regionales y globales mediante las economías de escala ofrecidas por las inversiones transfronterizas basadas en procesos de producción de valor agregado; 3) promoverán la actividad del sector privado mediante el apoyo de una colaboración  conjunta en materia  de  finanzas,  tecnología,  producción,  distribución  y  otras  esferas  en  los corredores;  y  4)  promoverán  el  suministro  de  otros  bienes  públicos  regionales relacionados con estos corredores a fin de reducir la pobreza y apoyar el desarrollo social. El objetivo global consiste en transformar los clásicos corredores “de transporte” en  eficaces   corredores  sostenibles  “de  comercio  e  inversión”,  combinando intervenciones en software con proyectos de tipo hardware. El Gráfico 13 muestra un ejemplo de intervenciones nacionales complementarias en tres países, en el contexto de una perspectiva de integración regional y global.

Gráfico 13. Los corredores sostenibles de integración

Fuente: elaboración propia para la Estrategia de Integración del BID (2011a).

Otras regiones  ya han comenzado  a implementar  este concepto  de los corredores económicos regionales sostenibles. El programa de redes transeuropeas (TEN) de la UE es un buen ejemplo de la forma en la que se transformó de “mosaico” en “red” (from patchwork to network), conforme lo expresó el antiguo comisario de la UE, Sir Neil Kinnock.  Los  objetivos  de  estos  programa  TEN  son  promover  y  mejorar  la interoperabilidad  e  interconexión  de  las  redes  de  transporte,  energía  y telecomunicaciones dentro del territorio de la UE, eliminando embotellamientos (Schrlif, 2010). Ejemplos de iniciativas similares más recientes se pueden encontrar en Asia oriental y sudoriental, especialmente en la subregión del Gran Mekong (BAsD-IBAsD, 2009).

A fin de abordar simultáneamente cuestiones que se concentren en el desarrollo de corredores  sostenibles  de  integración  del  comercio  y  la  inversión,  la  región  debe encarar nuevos desafíos, incluidos los siguientes: 1) elevar el perfil político de las iniciativas de integración de infraestructura mediante un apoyo continuo a la inversión a largo plazo;¹⁷   2) promover el desarrollo territorial integral y equilibrado, teniendo en cuenta las prioridades del desarrollo socioeconómico; 3) armonizar la planificación de la  infraestructura  de  los  corredores  regionales  con  las  rutas  de  comercio  activas, evaluando el rendimiento de la inversión en el comercio intrarregional y extrarregional emergente;  4)  asegurar  un  financiamiento  adecuado  para  proyectos  prioritarios, identificando los embotellamientos transfronterizos clave; y 5) aplicar estándares de infraestructura  sostenible  adecuados  durante todo el ciclo del proyecto mediante la introducción de salvaguardias sociales y ambientales mejoradas.¹⁸

Pero para lograr el máximo alcance en el impacto de las inversiones en transporte y logística es necesario actuar en todos los segmentos de las cadenas de suministro. Los costes del transporte internacional no captan todos los obstáculos a la competitividad externa. Existen por lo menos otros dos componentes que tienden a desempeñar un papel  importante:  1)  los  gastos  por  concepto  de  fletes  internos,  que  pueden representar hasta un 30% del precio de las exportaciones mineras y agropecuarias en el puerto de origen; y 2) los costes de tiempo de los permisos de liberación en frontera relacionados con depreciación y existencias. Por lo tanto, es necesario actuar sobre todos los componentes del coste, por ejemplo, los relacionados con las ineficiencias en los  puertos,  el  almacenamiento  y  la  aduana  (estos  últimos  son  muchas  veces  el componente más importante de una cadena logística). Para el sector más pobre de la población, cuya proporción de gasto en alimentos es en general mayor a la de otros sectores, los efectos acumulativos de las ineficiencias logísticas se convierten en un “impuesto” prohibitivo, que puede representar la mayor proporción del precio final de
una mercancía al consumidor.

Los corredores sostenibles de integración también hacen referencia a los puertos y a los aeropuertos y servicios aeroportuarios. La globalización del transporte marítimo de mercancías ha catalizado la modernización de la infraestructura portuaria, generando una  reducción  de  los  costes  de  manipulación  de  la  carga  y  del  coste  de  las exportaciones, aumentando así la competitividad de los bienes y servicios en general. Considerando que más del 80% de las mercancías mundiales comercializadas  (por volumen)  se transporta  por mar, los puertos  de la región  se enfrentan  a un doble desafío: expandir su capacidad y mejorar su eficiencia en la medida que los niveles de eficiencia e inversión siguen creciendo a nivel global y los puertos de América Latina y el Caribe están quedando rezagados.

La modernización de la infraestructura portuaria contribuirá a elevar los estándares de la región en comparación con el promedio mundial, al atender problemas relacionados con la accesibilidad, la congestión, los conflictos urbanos, la inversión insuficiente y la regulación  obsoleta  de  puertos  y  servicios  marítimos  (software),  pero  el  enfoque regional necesario para tal fin requerirá un esfuerzo colectivo y un marco institucional eficiente para la priorización de las inversiones. Este enfoque regional necesita basarse en la optimización regional y en el eficiente aprovechamiento de un nodo regional. La coordinación de estos procesos está fuertemente vinculada a los incentivos políticos de los potenciales beneficiarios de la integración.

Si bien los flujos de carga aérea son reducidos en América Latina y el Caribe, la calidad de la infraestructura aeroportuaria de la región es en general elevada,19 aunque existen desafíos  particulares  en  aeropuertos  determinados.  Sin  embargo,  el  mercado  del transporte aéreo en la región se beneficiaría de unos servicios auxiliares con precios más competitivos, por ejemplo en lo que se refiere a la manipulación de carga en tierraque, en algunos aeropuertos, está regida por estructuras monopólicas que actualmente impiden  una  escala  óptima  de  funcionamiento  así  como  de  la  modernización  y expansión de los sistemas e instalaciones existentes. De forma similar, los precios de
acceso o royalties cobrados por los operadores aeroportuarios a los proveedores de servicios  deberían  ser  examinados,  ya  que  se  trasladan  a  las  líneas  aéreas  y posteriormente a los clientes (exportadores e importadores).

En  la  mayoría  de  los  países  de  la  región  se  necesita  inversión  tanto  en  la infraestructura  física como en los servicios correspondientes  para alcanzar los más altos estándares regionales y globales. Las reformas regulatorias son necesarias para complementar estas inversiones y sentar las bases de un sistema de infraestructura eficiente y competitiva.

4.4 La integración energética

Los altos costes de la energía representan un impedimento para las actividades de promoción  y  la  competitividad  internacional.  La  integración  física  de  las  redes eléctricas, la armonización regulatoria de los mercados energéticos y el fortalecimiento de  capacidad  regional  de  generación  pueden  contribuir  a  una  mayor  eficiencia  y seguridad energéticas. La región requiere apoyo para lograr la interconexión de los sistemas  de  electricidad  nacionales,  el  desarrollo  de  gasoductos  regionales,  la planificación  y el financiamiento  conjuntos  de  proyectos  de  energía  binacionales  o regionales y fomentar el diálogo sobre políticas en materia de energía, promover la modernización  regulatoria  para  facilitar  las  transacciones  de  bienes  y  servicios energéticos, facilitar la participación del sector privado en las inversiones, promover la utilización de las energías renovables, reducir las emisiones para mitigar el cambio climático y forjar nuevas alianzas y fortalecer las ya existentes con las instituciones regionales.

4.5 Cerrar la brecha digital invirtiendo en banda ancha para la conectividad

Actualmente, el cableado digital es un ingrediente clave de las estrategias modernas de integración, ya que según las estimaciones internacionales, por cada aumento del 10% en la penetración de la banda ancha se puede esperar un crecimiento adicional de 1,3 puntos básicos.20  El acceso a la banda ancha también tiene profundas implicaciones para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y para mejorar la productividad de las empresas y la integración global. Los países de América Latina y el Caribe tienen ante sí una creciente brecha digital debido a un acceso muy reducido a la banda ancha, medido por la disponibilidad limitada y los altos costes, lo que priva a particulares y empresas de una conexión con los mercados externos. Dos indicadores principales ilustran la brecha digital en América Latina y el Caribe: 1) en 2009, la penetración digital se situaba en 5,4 suscripciones de banda ancha por cada 100 habitantes, frente a 26 en los países de la OCDE; y 2) una suscripción de banda ancha fija cuesta alrededor de 10 veces más en términos reales en América Latina y el Caribe que en la OCDE.²¹

Esto  implica  hacer  inversiones  nacionales  con  una  visión  regional  donde  las infraestructuras de telecomunicaciones  habrán de estar interconectadas entre sí. De aquí  la  necesidad  de  tener  una  visión  regional  integrada  donde  se  implementen acciones que contribuyan a: 1) el desarrollo de políticas públicas y alianzas público- privadas que promuevan el uso y adopción de los servicios de banda ancha; 2) el desarrollo de una regulación estratégica y responsable que tenga en cuenta el riesgo operativo y financiero asociado al despliegue de infraestructuras y que promueva una competencia  efectiva y sostenible; 3) la promoción del modelo de competencia  en infraestructuras y el desarrollo de servicios innovadores teniendo en cuenta las distintas tecnologías de acceso disponibles a la vista de las condiciones socio-demográficas y económicas;  y 4) el fortalecimiento  institucional  y la alfabetización  digital entre los distintos  grupos  de  población,  empresas  e  instituciones  públicas  para  conseguir aumentar el aprovechamiento de los distintos servicios de banda ancha.

4.6 La cooperación Sur-Sur regional para la generación de bienes públicos regionales

Por  otro  lado,  la  región  necesita  brindar  nuevas  plataformas  de  cooperación multisectorial, tal como los bienes públicos regionales, esenciales para los procesos de integración. La progresiva integración de los bienes, servicios y mercados de factores genera  una  creciente  interdependencia  y,  naturalmente,  crea  externalidades  que conducen a una creciente demanda de bienes públicos regionales y de cooperación funcional, que a su vez refuerza los procesos de integración. La tendencia hacia una mayor  integración  observada  en  la  región  en  las  últimas  dos  décadas  ha  creado oportunidades para intensificar la cooperación transfronteriza. Sin embargo, aún queda mucho  por  hacer  para  apoyar  la  creciente  interdependencia  con  un  enfoque  más estratégico, a pesar de la existencia de algunas iniciativas experimentales iniciadas por el  BID.²²   Por  otro  lado,  cabe  destacar  la  creciente  interdependencia  y  la  mayor integración  en  América  Latina  y  el  Caribe  están  incidiendo  positivamente  en  la generación de iniciativas de cooperación Sur-Sur, a nivel tanto regional como global, a medida que los países intercambian experiencias y buenas prácticas, velando por la
coordinación de sus políticas. Los países de América Latina y el Caribe también se benefician  de  la  activa  participación  de  los  bancos  regionales  de  desarrollo  en  la facilitación de la cooperación Sur-Sur.

5. El apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo al proceso de integración regional

Ante  esta  desafiante  agenda  de  inversión  simultanea  en  software  y  hardware  de integración que afrontan los países de la región para aumentar su competitividad y la generación  de  empleo,  la  pregunta  que  surge  es  en  qué  instrumentos  se  pueden apoyar para llevarla a cabo. Evidentemente, el liderazgo y la mayor parte del esfuerzo recaerá en los países que se benefician de la integración, pero la promoción de ésta siempre se beneficia de instituciones que juegan el papel de intermediario imparcial que comparten la visión de integración. La región tiene un entramado de entidades subregionales supranacionales depositarias de estos mandatos y también en el BID una institución financiera de alcance regional con más de medio siglo de historia, y uno de cuyos mandatos es el apoyo de la integración global y regional de América Latina y del Caribe.²³   En esta sección se presentan los diferentes instrumentos financieros y no financieros que pueden apoyar la integración de América Latina y el Caribe a través del BID.

Para apoyar los esfuerzos de la región, el BID contribuye a la visión de integración de largo plazo de los países, apoyando sus iniciativas estratégicas mediante la producción de investigación aplicada que demuestre con claridad los costes y beneficios de la integración para poder mantener un diálogo de políticas de carácter regional entre los países, contribuyendo al fortalecimiento de las capacidades institucionales tanto en los países como en las entidades supranacionales y priorizando proyectos de integración mediante fondos no reembolsables. Dependiendo de las necesidades de cada país, estos  instrumentos  no  financieros  evolucionan  para  transformarse  en  préstamos  o garantías, cuyos impactos en el desarrollo pueden ser aún mayores debido al tamaño de la ayuda y al liderazgo inequívoco de los países prestatarios.

Apoyar la integración generalmente  requiere ofrecer incentivos para que los países prioricen proyectos nacionales con impacto de integración, como pueden ser tramos de carreteras que, aun estando alejados de las fronteras o puertos, forman parte de un corredor  que  conecta  al  país  con  el  exterior.  La  naturaleza  de  los  procesos  de integración implica que un solo instrumento no sea capaz de generar estos incentivos y por  ello  es  necesario  promoverla  a  partir  de  un  conjunto  de  instrumentos  tanto financieros como no financieros. El Gráfico 14 muestra el conjunto de instrumentos del que se ha dotado el BID después de un proceso de consulta pública con los ministros de  Finanzas  del  Hemisferio,  expertos,  académicos,  líderes  del  sector  privado  y representantes  de  la  sociedad  civil  en  el  marco  de  su  Estrategia  de  Integración desarrollada como parte del proceso de ampliación de capital. El BID buscará centrarse en la elaboración e implementación de una combinación inteligente de instrumentos existentes para fomentar la integración.

Gráfico 14. Conjunto de instrumentos del BID de apoyo a la integración

Dichos  instrumentos  están  delineados  en los siguientes  puntos  y forman  parte  del abanico  de  posibilidades  que  tiene  el  BIB  para  apoyar  a  la  región  en  temas  de integración:

1) Iniciativas estratégicas: en ausencia de órganos supranacionales centralizados que expresen  la  voluntad  política  y  el  impulso  para  la  integración,  las  plataformas intergubernamentales son la única fuente de los mandatos de integración. El BID contribuye  a  la  visión  de  integración  de  largo  plazo  de  la  región  con  insumos analíticos,  el  fortalecimiento  de  las  capacidades  regionales  y  nacionales  y  el aumento de la capacidad para atender a las solicitudes de los países.

2) La investigación aplicada de última generación, especialmente aquella enfocada en los costes y los beneficios de la integración: es crucial para contribuir a una visión de largo plazo, mejorar la calidad del diálogo y para priorizar tanto las reformas de política  así como  la inversiones  de integración  frente  a intervenciones  en otros aspectos del desarrollo económico y social.

3) Diálogo de políticas sobre cuestiones regionales: se ha hecho más complejo debido a la nueva arquitectura institucional de niveles múltiples, agendas y miembros que se solapan. Para propiciar la acción colectiva regional, este diálogo debe incluir a los  actores  públicos  y  privados  tanto  a  niveles  técnicos  como  de  decisión  de políticas en los sectores implicados y a los ministerios de finanzas, que son los que en última instancia generan los incentivos, elaboran los presupuestos generales y las prioridades de inversión en integración.

4) Fortalecimiento de capacidades: es crucial para crear y mantener una masa crítica multisectorial a largo plazo de expertos nacionales en integración regional. Debe incluir  la  formación  de  ejecutivos  de  alto  nivel,  los  servicios  de  asesoramiento normativo  a  corto  plazo  y  el  apoyo  a  la  identificación,  diseño,  seguimiento  y evaluación  de  proyectos.  Mediante  una  amplia  gama  de  programas  de fortalecimiento  de  capacidad,  el  Banco  tuvo  un  impacto  considerable  en  el desarrollo de la actual arquitectura comercial de la región.

5) Programación regional: el proceso mediante el cual los países asignan prioridad a las  operaciones  de  integración  difiere  en  varios  aspectos  de  la  programación tradicional.  En  el  caso  de  las  inversiones  en  integración  ese  proceso  de programación:  (a)  requiere  una  armonización  de  diversos  grupos  de  interés regionales,  nacionales  y  sectoriales  cuando  no  haya  una  “contraparte  regional” claramente definida; (b) se enfrenta a múltiples agendas temáticas yuxtapuestas; (c) debe combinar una definición de prioridades a nivel regional (enfoque arriba-abajo) y revelar y agregar preferencias nacionales (enfoque abajo-arriba); y (d) a menudo requiere un intermediario imparcial para incorporar la visión de integración a un plan operacional  de  actividades  que  sea  eficaz.  En  el  caso  de  las  operaciones nacionales  de  integración,  el  principal  desafío  es  la  existencia  de  efectos transfronterizos indirectos que crean incertidumbre en cuanto a la distribución de costos y beneficios de la integración y pueden dar lugar a una menor priorización. El BID ofrece su apoyo a la acción colectiva regional.

6) Instrumentos financieros: el BID ofrece incentivos financieros y no financieros a sus países prestatarios para coordinar mejor las operaciones de integración nacionales y  estimular  tanto  la  demanda  como  la  oferta  de  programas  de  integración transfronteriza.  El  BID  también  concede  préstamos  sin  garantía  soberana  y garantías para proyectos del sector privado que tienen escala regional y objetivos de integración que quizás necesiten un desarrollo ulterior. Con la nueva estrategia de  integración,  el  BID  ofrece  incentivos  adicionales  para  el  diseño  y  la implementación de proyectos de integración. Como parte de este esfuerzo, el BID estableció  un  fondo  con  diversos  donantes,  tanto  países  prestatarios  como  no prestatarios, y aumentó sus recursos propios para ofrecer incentivos financieros a través  de  nuevos  fondo  no  reembolsables,  que  puedan  apoyar  las  inversiones nacionales con impacto en la integración regional y global.

6. Conclusiones

La integración regional y global es un motor potencial para el crecimiento, la generación de empleo y el desarrollo porque ayuda a los países a superar las desventajas del tamaño limitado de sus mercados, contribuye a atraer inversión extranjera directa (IED) y actúa  como  plataforma  para  la cooperación  funcional  y la generación  de bienes públicos  regionales  entre  los  países  participantes.  Sin  embargo,  una  integración efectiva necesita de una voluntad política sostenida tanto de los agentes nacionales participantes  como  de  un  tamaño  óptimo  de  las  economías  y  dotada  de  una arquitectura institucional eficiente para lograr la visión compartida de la integración.

En  los  dos  últimas  décadas,  América  Latina  y  el  Caribe  realizaron  una  inversión considerable en el software de la integración que resultó en una drástica reducción de los aranceles a partir de un entramando de tratados comerciales Norte-Sur y Sur-Sur de mayor profundidad, cobertura y fuerza ejecutoria que los anteriores y que resultaron en el conocido spaghetti bowl. A nivel institucional, la arquitectura de integración que descansaba  sobre  los  cuatro  pilares  subregionales  de  Caribe,  Centroamérica, Comunidad  Andina  y  Mercosur  fueron  complementados  por  otras  plataformas  de cooperación funcional e integración como IIRSA y PM, con agendas y miembros que se solapan. Navegar por los caminos de la integración de la región es hoy más complejo tanto para los países como para las empresas.

La integración de la región tiene cinco nuevos impulsores que permiten que América Latina y el Caribe tengan incentivos para avanzar en la integración: 1) una lógica de integración liderada por el sector privado frente a una lógica exclusivamente de una integración promovida exclusivamente por los Estados; 2) el surgimiento de nuevos mercados en Asia para productos primarios, especialmente en China, pero también un aumento de la competencia procedente de Asia para las manufacturas de la América Latina  y  el  Caribe;  3)  una  mayor  relevancia  de  los  costes  no  tradicionales  del comercio, una vez que los aranceles bajaron drásticamente, apuntando con claridad para  la  nueva  agenda  de  integración  a  los  nuevos  estándares  comerciales  tanto públicos  como  privados  en  temas  ambientales  y  sociales  y  los  altos  costes  de transporte y logísticos por una inversión insuficiente y una gestión inadecuada para los retos que afrontan las empresas exportadoras; 4) una distribución asimétrica de los costes y beneficios de la integración entre y dentro de los países participantes, que pone  en  riesgo  el  consenso  para  mayores  avances  en  la  integración;  y  5)  una arquitectura  institucional  emergente  caracterizada  por  una  geometría  variable  con agendas y miembros que se solapan.

Para potenciar la integración y hacer frente a los retos y oportunidades que ofrece el camino recorrido por la región y por estos nuevos impulsores está emergiendo una agenda caracterizada por iniciativas de convergencia de los tratados comerciales y sus correspondientes  reglas de origen con el objetivo de reducir los costes en los que incurren  las empresas  para operar  en el spaghetti  bowl  y adaptarse  a los nuevos estándares  medioambientales  y sociales y también  por plataformas  de cooperación funcionales centrales en la integración física para reducir los costes de transporte y logística,  especialmente  IIRSA  y  el  PM,  y  también  para  la  producción  de  bienes públicos  regionales  que  ofrecen  soluciones  colectivas  más  eficientes  que  las individuales.  Estos  nuevos  enfoques  pueden  resumirse  en  una  recomendación inequívoca de que la región requiere de una inversión simultánea en el software y hardware de la integración para no continuar rezagándose frente a otras regiones del mundo con las que se puede comparar.

Para realizar esta inversión en el software y el hardware de la integración no existe un solo instrumento estrella capaz de generar los incentivos para que los países puedan priorizar las inversiones de integración caracterizadas por inversiones nacionales con altos costes directos e indirectos y unos beneficios a largo plazo, no siempre fáciles de comunicar a los agentes sociales participantes. Para generar estos incentivos, por el contrario,  se  debe  actuar  con  un  conjunto  renovado,  reforzado  y  coordinado  de instrumentos  financieros  y  no  financieros,  tales  como  el  apoyo  a  las  iniciativas estratégicas  y  mandatos  de  integración,  la  investigación  aplicada  que  muestre  los costes y los beneficios de la integración y que alimente un diálogo regional de políticas generador  de consensos  regionales  y subregionales  en materia de integración  que articule  una  plataforma  para  compartir  buenas  prácticas,  el  fortalecimiento  de capacidades  tanto de los puntos  focales  responsable  de la integración  tanto en el sector público como privado y una programación eficaz de la inversión simultanea en el software y en el hardware de la integración. Estos instrumentos no financieros deben ser complementados por instrumentos financieros con fondos no reembolsables que puedan hacer más atractivas las inversiones a través de préstamos y de garantías.

Este  es  el  enfoque  y  recomendación  adoptados  por  el  BID  en  su  estrategia  de integración global y regional desarrollada en el marco de la Novena Ampliación General de Capital aprobada en 2012, que le debe ayudar a cumplir con el mandato de sus gobernadores de alcanzar el 15% del total de sus préstamos para integración para el final del año 2015. De tener éxito en esta empresa, los países de la región estarán mejor equipados para hacer frente a los retos y las oportunidades que ha generado la globalización.

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Referencias

∗  Documento  encargado  para  la  ponencia  presentada  en la II Conferencia  Internacional  RIBEI  “Crisis  global  y reequilibrios de poder: retos y oportunidades para Iberoamérica”. Celebrada en Quito, 8 de noviembre de 2011.
1  La  información  y  opiniones  vertidas  en  este  documento  provienen  de  la  Estrategia  de  Integración  del  Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), que se desarrolló en el marco de la Novena Ampliación General de Capital (2012) por un equipo del Banco coordinado por el Joaquim Tres y por su colega Paolo Giordano bajo la supervisión de Antoni Estevadeordal, gerente del Sector de Integración y Comercio. También se utiliza material desarrollado para la Reunión Anual de Ministros de Finanzas de las Américas preparado bajo la coordinación de Antoni Estevadeordal y de Paolo Giordano conjuntamente con el Banco Mundial y la CEPAL.
2  Especialista  líder  en  integración  y  comercio  del  Banco  Interamericano  de  Desarrollo  en  Washington  DC,  y coordinador  de la Estrategia  de Integración  del BID. Posee un MPhil en economía  del desarrollo  del Institute  of Development Studies-Sussex,  del que ha sido miembro de su Board of Trustees. También ha sido miembro de los patronatos del CIDOB y del IBEI de Barcelona. Ha sido coordinador general de la Cooperación Española en México, Bolivia, Guatemala y Belice entre 1993 y 2006 y fue cooperante de la AECID en Perú en 1988-1989.
3  Ayudante  de Investigación,  consultor  de tiempo  completo  en el Sector  de Integración  y Comercio  del BID en Washington DC y graduado en economía de la Universidad de San Andrés, Buenos Aires, Argentina.
4 Se trata de aquellos bienes, productos y servicios consumidos colectivamente por un mínimo de dos países de los que no se pueda excluir a ningún actor relevante y cuyo consumo no impida el de otros. En el caso de la Iniciativa de
Bienes Públicos Regionales  promovida por el BID, a esta definición inspirada en la teoría de la economía,  se le añade el aspecto de la producción del bien para asegurar la promoción de la cooperación. Para más información véase  http://www.iadb.org/es/noticias/anuncios/2012-01-31/convocatoria-bienes-publicos-regionales,9825.html .
5 En este documento no se pretende realizar un análisis de los elementos constitutivos del denominado Consenso de Washington, ampliamente debatidos desde principios de la década de los 90. Sólo se hace referencia a algunos elementos más directamente relacionados con la integración.
6 Especialmente a la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), establecida en 2000 y el Proyecto Mesoamérica (PM), sucesor del Plan Puebla-Panamá, iniciado en 2001, de los que se ofrecen más detalles en secciones subsiguientes de este documento.
7 De acuerdo con las cifras de 2008, excluidas las exportaciones de Antigua y Barbuda y Haití, países para los que no se dispone todavía de datos estadísticos de 2008. Todas las cifras citadas tienen su fuente en INTradeBID (www.iadb.org/int/intradebid ).
8 Medidos en más de 4.000 de las 5.000+ subpartidas del Sistema Armonizado. Todas las cifras citadas tienen su fuente en INTradeBID (www.iadb.org/int/intradebid ).
9 Véase Estevadeordal et al. (2009).
10 Véase Moreira, Volpe y Blyde (2008).
11 En una encuesta del Banco Mundial a empresas de 15 países  de ALC se identifica la infraestructura en tercer lugar entre los factores que obstaculizan más la actividad empresarial, sólo tras las categorías de “marco regulatorio” y “seguridad jurídica”, aunque se le clasificó mejor que las categorías de “finanzas” y “mano de obra” (Banco Mundial,
2008).
12 En 1980 el stock de infraestructura de Corea era similar al promedio de los países de ingreso medio de ALC.
13 Según estimaciones del BID, un incremento del 1% del PIB de LAC se traduce en un aumento del 1,23% de las exportaciones intra-regionales y en un aumento del 1,67% en las exportaciones de EEUU a la región. La elasticidad exportaciones-ingreso se estimó usando un modelo gravitacional con datos en panel (Moreira y Hueser, 2011).
14 Véase un conjunto de propuestas orientadas a fortalecer la integración y cooperación regional en el contexto posterior a la crisis en CEPAL (2010).
15 El resultado se refiere al coeficiente de la variable interactuada TLC-infraestructura en el modelo gravitacional mundial para el período de 1988-2006 con un nivel de confianza del 99%.
16 Esta sección se beneficia de los contenidos de la Estrategia de Integración y su correspondiente consulta pública y de los diálogos de políticas de integración coordinados por el BID en el período 2010-2011.
17 Por ejemplo, en el marco de UNASUR-COSIPLAN para IIRSA en América del Sur o del COSEFIN/PIFCARD en Centroamérica. La subregión del Caribe, sin embargo, tiene una carencia crítica de una iniciativa focalizada en la integración de infraestructura.
18 Véase Dessus et al. (2008) y Giordano y Watanuki (2010) y Schwartz et al. (2009).
19 Los resultados de un estudio realizado por ALTA indican que incluso los aeropuertos con la calificación más baja recibieron una calificación aceptable en términos absolutos (al menos de 3,1 en una escala de 1 a 5).
20  Véanse Banco Mundial (2009) y Crandall et al. (2007).
21  Véase BID (2010).
22 El Banco, junto con el Banco Asiático de Desarrollo, elaboró la aplicación normativa del concepto de los bienes públicos regionales (Estevadeordal, Frank y Nguyen, 2004), que llevó a la creación del Programa de Bienes Públicos Regionales en el BID.
23 La estructura accionarial del BID le otorga un valor especial porque el 50,01% de su capital es propiedad de los países prestatarios de América Latina y el Caribe suficiente para la aprobación de las operaciones de préstamo y la mayoría de políticas, y el resto está en manos de países importantes para la integración de la región: Canadá, EEUU, Europa, China, Corea y Japón.